两高改革年鉴㉓｜学者谈“羁押必要性制度”：需要纠正够罪即捕逻辑
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两高改革年鉴㉓｜学者谈“羁押必要性制度”：需要纠正够罪即捕逻辑多田爱佳
【编者按】
法治改革持续更新。2021年12月，习近平总书记在主持中央政治局第三十五次集体学习时强调，要深化法治领域改革，围绕让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义这个目标，深化司法体制综合配套改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。
司法改革终极目标是司法公正，司法解释权的正当行使实为司法公正之保障。观察到，过去一年间，最高人民法院、最高人民检察院在适用法律过程中出台了诸多新的司法解释，推动了“认罪认罚制度”“公益诉讼规则”“羁押必要性制度”“企业合规试点”“生态环保禁止令”“死刑复核法援制度”“减刑假释实质化审理”“反垄断司法规制”等重要议题的司法更新。
特别推出年度法治改革盘点，邀请20余位从事法学研究和司法观察的专家学者，围绕司法实务议题、检察改革前沿问题撰文解析，建言献策。
针对“羁押必要性制度”话题，我们特邀中国人民大学法学院副院长、教授程雷撰文，提出卓见，以期研讨。
“审前羁押反映着国家治理能力与公民自由之间的微妙关系。”程雷教授在《羁押制度改革的回顾与展望》专稿中指出，中国历来重视对审前羁押的治理，低羁押率的立法努力始终面临着民众观念、社会治理能力等复杂系统要素的掣肘从而进展缓慢。
他认为，在羁押场所内，审前羁押不具备改造功能，不能指望通过羁押能够对在押人员开展思想改造或者矫正、教育功能，羁押的结果只能是副作用的，即增加仇恨与交叉感染的风险。
当前，降低羁押率已成为一项重要的改革目标。据程雷观察，我国初步实现了以羁押为例外的国际通行做法，但羁押治理是系统性工程，制约因素普遍性存在于整个刑事司法系统乃至整个社会当中，“司法官员包括警察、法官对羁押的误解、滥用都是羁押制度改革的绊脚石”。
注意到，2021年11月11日，最高人民检察院印发《人民检察院羁押听证办法》，明确人民检察院在依法办理审查逮捕、审查延长侦查羁押期限、羁押必要性审查等三类案件时，可以通过听证会的方式依法准确作出是否适用羁押强制措施的审查决定。
程雷表示，最高检通过羁押必要性审查专项行动、典型案例示范、起草制度规范性文件、推进羁押听证试点改革等方式多角度、多层次展开努力。目前改革的成效初显，2021年前十一个月诉前羁押率首次降低到50%以下，初步实现了以羁押为例外的国际通行做法。
据最高检数据显示，2021年检察机关开展羁押必要性审查专项活动，对捕后可不继续羁押的，依法建议释放或变更强制措施5.6万人，诉前羁押率从2018年54.9%降至2021年42.7%。
他同时表示，现代信息技术手段的适用，可为司法官决定羁押提供更为坚实的科学决策依据，“这一改变有助于纠正传统上的够罪即捕的简单逻辑，是值得期待的未来方向”。
以下为全文：
审前羁押是所有国家刑事司法程序的重要指征，从而备受关注。不少人士一针见血地指出，观察一个国家的人权状况只需要去看看监狱的情况即可。审前羁押代表着和平年代国家机器的强力存在，反映着国家治理能力与公民自由之间的微妙关系。
与世界上大多数国家一样，中国历来重视对审前羁押的治理，从这个意义上讲，羁押必要性审查是一个一直在路上的重大课题。新中国成立后，尽管在前三十年间并无刑事诉讼法，但羁押的相关法律法规早已存在，最典型的例证就是1954年立法机关公布的《拘留逮捕条例》就是一部关于羁押的单行法令。在法治不彰的年代中羁押制度被过度滥用，任意羁押成为了“文革”教训中的重要内容，值得认真反思。
改革开放以来，在建设法治国家的过程中，立法司法机关高度关注羁押制度的改革与完善，可以说关于强制措施的修改是历次刑事诉讼法修法中的重点，特别是2012年刑事诉讼法第二次大修过程中明确细化了逮捕条件，增设了羁押必要性审查制度，提升了逮捕程序的参与度，这些立法努力都传递出决策者降低羁押率、提升刑事诉讼文明程度的努力方向。
良好的立法意图如何落地并进而转化为社会治理效果，从来都是比立法更为困难的过程，羁押的治理也是如此。降低羁押率的立法努力始终面临着民众观念、社会治理能力等复杂系统要素的掣肘从而进展缓慢。羁押在司法实践与社会生活中长期被实体化、工具化，所谓“实体化”是指民众乃至不少司法人员将审前羁押等同于对犯罪嫌疑人、被告人刑罚的预支、定罪的前奏，从而形成了“够罪即捕”、“实报实销”的司法潜规则；所谓“工具化”是指羁押异化为侦查取证的手段，以押代侦、将羁押作为维稳、息访的手段等潜规则十分普遍。
在上述传统观念之下，羁押为常态、非羁押为例外的审前羁押运用状态成为了我国刑事司法十分突出的特点，高羁押率多年来一直居高不下，在国际社会范围内罕见有其他国家多年维持着超过半数以上的羁押率，这与联合国一系列国际公约所要求的审前羁押为例外的基本精神显然是抵牾的。
高羁押率会带来一系列副作用，但似乎羁押的决定者很少关注这些损失与成本，控制犯罪乃至通过羁押事先惩罚犯罪人的观念足以压倒性地抹杀羁押制度的副作用，这种不计代价、不考虑成本的羁押适用倾向过度极端化，无视一系列相关价值的权衡，会给国家与社会的健康、稳健发展埋下隐患。恣意羁押不仅仅威胁到法学家话语体系中的无罪推定原则进而对刑事司法的基本结构带来冲击，更为重要的是，羁押具有更为深远、广泛的隐患。羁押对自由的剥夺会在较长时间内令公民个人或者企业丧失行为能力，对个人的羁押会影响到一个乃至数个家庭的正常生活状态，对经济犯罪中企业负责人员的羁押会直接影响到企业的生存，长期高羁押率下大量适用羁押措施，年复一年、日复一日产生为数众多的羁押人口，这给社会带来的只能是短暂的稳定、长期的不稳定乃至威胁社会安全的重大隐患。
在羁押场所内，审前羁押不具备改造功能，不能指望通过羁押能够对在押人员开展什么思想改造或者矫正、教育功能，羁押的结果只能是副作用的，即增加仇恨与交叉感染的风险。伴随着刑法犯罪圈愈发扩大，犯罪类型中传统上威胁统治秩序的敌我矛盾类型的犯罪占比逐渐降低，犯罪人群愈发扩展至普通民众，在这种背景下继续普遍性地广泛采取羁押措施，将会人为制造大量的社会矛盾，树立政府的对立面、增加社会不稳定因素、影响社会经济的健康发展。
羁押本身也是需要算经济账的，显性的直接支出据估算在2万元/每人/每年，这还没有包括各种管理人员的间接支出、羁押场所的软硬件投入等间接成本，两项成本相加必然是一个巨大的数字，我们执法司法机关似乎从未对这样一笔原本无需支出且支出后还会带来诸多副作用的政府财政支付给与多少关注，甚至截止到目前还没有任何的成本-收益测算与权衡，政府财政支付的有责性、公开透明度都有待提升。
近年来，作为审前羁押主责机关的人民检察院开始意识到伴随着犯罪结构、社会发展均步入新时代，羁押政策需要进行调整，2020年以来“少捕慎押慎诉”的刑事司法政策得到了重点推行，2021年4月更是推动该刑事司法政策上升为国家政策，降低羁押率成为一项重要的改革目标。
围绕上述政策改革，最高人民检察院综合施策，通过羁押必要性审查专项行动、典型案例示范、起草制度规范性文件、推进羁押听证试点改革等方式多角度、多层次展开努力。目前改革的成效初显，2021年前十一个月诉前羁押率首次降低到50%以下，达到44.2%，初步实现了以羁押为例外的国际通行做法，应当说这是一个非常了不起的成就。其中，不少改革的力度还是属于超出常规范畴进而体现了改革的力度与深度，最为典型的莫过于羁押审查听证程序的改革。此项改革从根本上打破了长期以来审查逮捕的运作方式，由传统的书面审查开始转向听证会式的公开化、司法化审查，顺应了逮捕制度的司法属性，增强了程序的公正与力量。尽管适用范围有限，实践阻力仍存，但改革的启动本身预示着羁押审查的决定程序向着更为符合司法规律的方向前行。
着眼未来，进一步保持降低羁押率的良好势头，甚至进一步压低审前羁押率，还有很长的路要走，因为羁押的治理是系统性工程，人民检察院虽然作为主责机关具有降低羁押率的良好愿望，但制约因素却普遍性存在于整个刑事司法系统乃至整个社会当中。民众对审前羁押的效果、功能缺乏正确认知的前提下，司法官员包括警察、法官对羁押的误解、滥用都是羁押制度改革的绊脚石。破解这一难题，唯有依赖社会自身的发展及其伴随的社会治理能力的提升。
当中国快速步入信息社会，迎来大数据时代时，社会治理的智能化实践恰恰为破解这一难题提供了相应的支撑条件。在最高人民检察院降低羁押率的组合拳中，亮点恰恰在于社会危险性量化评估与非羁押措施的科技监管手段，这两项现代科技色彩浓厚的智能化管理措施的引入。科技赋能得以搁置许多观念争论，通过信息换自由的交换，国家监管更为隐形、更为文明，个人在科技监管下获得更多的活动自由，个人或企业的生产经营能力不过多影响，也可以将刑事司法系统对涉案人员的影响减低到最低程度。整体上看这一交换是符合时代潮流且价值上是值得期待的。
从法理与司法规律的角度观之，现代信息技术手段的适用，其本质逻辑在于通过数据的分析提升羁押决策的科学依据，改变传统上依赖司法官个人经验的判断方式，为司法官决定羁押提供更为坚实的科学决策依据，这一改变有助于纠正传统上的够罪即捕的简单逻辑，真正聚焦于逮捕的必要性条件，激活了长久沉睡于法条文本中的社会危险性条款，显然也是符合司法进步方向的，进而是值得期待的未来方向。
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